Sebastián Torres: “Uruguay visualiza su inserción en el mundo a través del MERCOSUR, ahora ampliado con Venezuela”. Entrevista al economista, Director Nacional de Industrias del Uruguay

Reportaje de Jorge Makarz y Federico Montero

Entrevistamos en exclusiva a Sebastián Torres, Director Nacional de Industrias del Ministerio de Industria, Energía y Minería del Uruguay. Doctor en Economía por la Universidad de Leicester, Inglaterra, fue docente e investigador de las universidades de la República y Católica del Uruguay. En esta oportunidad, describe los principales avances que se han dado en Uruguay desde la llegada al poder del Frente Amplio. También analiza el proceso de integración regional, la incorporación de Venezuela al MERCOSUR y el rol de América Latina a nivel mundial. Leer más.

¿Cuáles han sido los principales avances y transformaciones que se han dado en Uruguay desde la llegada al poder del Frente Amplio?

En lo que respecta a las áreas productivas y sociales, nosotros identificamos claramente un antes y un después en torno a la forma en la cual el Estado lidera el proceso de crecimiento económico con justicia social -tal como lo caracterizamos. Sin duda, el arribo al gobierno del Frente Amplio marcaba una salida de la crisis económica-financiera del año 2002 y esto implicaba que el primer gran esfuerzo estuviera, sobre todo, destinado a combatir la urgencia social. Uruguay tenía una emergencia importante desde el punto de vista del aumento de los niveles de pobreza, indigencia, desigualdad social, que había que atender. En ese ámbito, las señales más fuertes tuvieron que ver con la creación del Ministerio de Desarrollo Social y la implementación del Plan de Emergencia, que permitió que aquellas personas que habían quedado por debajo de la línea de indigencia y pobreza, a través ciertas transferencias económicas, pudieran enviar a sus niños a centros de salud, chequearlos permanentemente, y también contar con asistencia a nivel escolar. En definitiva, se implementó un paquete completo de políticas sociales que atendía a la realidad de nuestro país en los años 2005 y 2006.

De forma paralela, cabe destacar que se implementaron otras reformas importantes como la  reforma del sistema de salud, que democratizó el acceso a gran parte de la población.

Finalmente, entrando en el terreno económico, hay algunos hitos importantes: por un lado, la reforma tributaria que tiende a generar una igualdad mucho más importante desde el punto de vista de la tributación de la población. Acompañando esto, se llevaron adelante medidas que tienen que ver directamente con el crecimiento económico. En este sentido, el punto más emblemático tal vez sea la Ley de Inversiones, que ha permitido que en Uruguay hayan aumentado notoriamente los niveles de inversión tanto nacional como extranjera. Esto se ha registrado de forma sostenida en los últimos años. Por otra parte, se conformó el Gabinete Productivo y esto permitió que se comenzaran a delinear progresivamente algunas áreas de intervención en lo que nosotros denominamos “cadenas de valor”, entre las cuales podemos destacar avances en algunos sectores como el automotriz, la biotecnología, la farmacéutica, la industria forestal-madera, etc.

En definitiva, si bien hay muchas otras instancias importantes de actuación, considero que los dos grandes bloques a destacar fueron la política social y la política económica: en lo que refiere a la política social, la atención en la emergencia durante los primeros 2 o 3 años y, en relación a la política económica, se destacan las políticas macroeconómicas trasversales y, además, el establecimiento de un nuevo enfoque tendiente a reforzar la matriz productiva por el lado de las políticas sectoriales.

¿Cómo han evolucionado los principales indicadores económicos y sociales?

Durante los años 2002 y 2012 la tasa de crecimiento económico anual fue, en promedio, superior al 4%. Producto de esto, al cierre de 2011 el PBI per cápita uruguayo era de unos 15.000 dólares aproximadamente, la tasa de desempleo del 5,5% y la pobreza había caído a un nivel del 13%. Esto da cuenta de una evolución muy importante. Hay que tener en cuenta que el nivel de pobreza en 2007 era mayor al 30 %, la indigencia de 3,2% y la tasa de desempleo del 9,4%. Por su parte, el salario real aumentó en un 14,9%, el salario mínimo en un 25% y las jubilaciones en un 17%. En definitiva, todos estos indicadores explican que este proceso pueda ser caracterizado como de crecimiento con justicia social.

¿Qué características asume la estructura productiva uruguaya?

Este uno de los temas en el que estamos más enfocados desde la Dirección de Industria. En la clasificación que uno podría dar sobre la exportación de bienes -que es una lectura posible que se puede hacer sobre la matriz productiva uruguaya-, vemos que los motores de crecimiento siguen siendo, en cierta medida, los tradicionales de la economía. Es decir, sobre todo del sector agropecuario y el agroindustrial (la soja, los lácteos, celulosa, cebada, trigo, maíz, arroz, carne). Ese ha sido el gran factor que está detrás del aumento del crecimiento económico de los últimos años. De forma paralela, y yendo más allá del análisis de los bienes, existe un segundo gran sector que es el de los servicios (turismo, logística, transporte, infraestructura, servicios financieros vinculados a la infraestructura, etc.). Se trata de sectores nuevos y, en este sentido, hay que destacar, entre otros, avances como el de las exportaciones de software que permitieron que Uruguay sea el principal exportador per cápita de América Latina. Son todos sectores de este nuevo núcleo de servicios que han modificado la matriz productiva tradicional. Por eso la matriz productiva no está compuesta preponderantemente por el sector agropecuario -si bien es la más importante-, sino que también se empiezan a delinear nuevos sectores como el de servicios. En este contexto, entendemos que el desafío pendiente tiene que ver, sobre todo, con esa modificación de la matriz productiva vinculada a sectores nuevos más ligados a lo que sería la industria manufacturera, como por ejemplo las que mencionaba anteriormente, la industria automotriz, farmacéutica, forestal-madera, naval, electrónica, metalmecánica, construcción, etc. Son sectores que por sus características de empleo y de salarios tienen un rol muy claro que jugar en materia de distribución del ingreso. Si bien se puede administrar la bonanza con crecimientos altos y transferir ingresos vía políticas sociales, entendemos que el rol de la política industrial tiene que ser el de apuntalar -más allá de los sectores agropecuarios y de los servicios- esta distribución del ingreso, que es el punto fundamental de la izquierda.

En definitiva, nuestro desafío es continuar creciendo con equidad y entendemos que la matriz productiva juega un rol importante. Durante los últimos años se ha delineado sobre todo al influjo de  los sectores tipo 1 y 2 -es decir al agropecuarios, industrial y servicios- y entendemos que el desafío pendiente es poder industrializarnos en mayor medida en los sectores tipo 3.

 ¿Cuáles han sido las principales políticas industriales que se han desarrollado?

La conformación del Gabinete Productivo en el 2008 es un hito importante desde el punto de vista institucional. En paralelo, en el año 2010 organizamos el trabajo de la política industrial en torno a Consejos sectoriales tripartitos, con participación de empresarios, trabajadores y gobierno. Dentro de ese ámbito, se ha avanzado en diferentes medidas que van desde el financiamiento para el desarrollo (instrumentos específicos como puede ser la devolución de impuestos, la refinanciación de exportaciones) y hasta otras que alcanzan a acuerdos comerciales importantes con Argentina y Brasil. A modo de ilustración, producto de este trabajo se ha conseguido que en Uruguay vuelva a resurgir el sector automotriz, que había desaparecido en la década del ´90, y que cuente con acceso a los mercados importantes. Entonces, en términos generales, dentro del paquete uno puede definir un avance en el marco normativo, mayor financiamiento, más medidas concretas de generación de rentas en algunos sectores y acuerdos comerciales. Todo esto desde el punto de vista sectorial. Desde el punto de vista trasversal, (sin estar destinado a una cadena en particular) el cambio más importante tiene que ver con lo que mencionaba anteriormente: la Ley de Inversiones que ha permitido generar importantes rentas para las empresas nacionales y extranjeras que se instalan en el territorio nacional. En suma, las políticas sectoriales y trasversales, combinadas, perfilan el panorama global de políticas industriales.

 ¿Cuáles han sido las principales medidas que han desarrollado tendientes a financiar la actividad productiva?

En este tema ha habido un cambio entre el primer período de gobierno y el segundo. En el primero, lo que se dio fue un proceso de fragmentación de iniciativas y de financiamiento que estaban en diferentes ministerios -de Industria, Ganadería y Economía-, a través de la Corporación Nacional para el Desarrollo y en la recientemente creada Agencia de Investigación e Innovación. Entonces, había una dispersión de herramientas nuevas que fueron muy buenas pero que no estaban debidamente coordinadas. Es así que adquirió una gran importancia la conformación del Gabinete Productivo para coordinar las diferentes políticas. Por su parte, a la fecha, y más allá de lo que tiene que ver con la instalación de los sistemas de garantías en algunas agencias gubernamentales, el mayor énfasis que se ha hecho en el segundo periodo de gobierno tiene que ver con el financiamiento para el sector productivo en el marco de empresas autogestionadas y cooperativas. Cabe destacar la creación, durante el año pasado, del Fondo Nacional para el Desarrollo que cuenta este año con 45 millones de dólares y se van a sumar 75 millones el próximo año. Esta es la gran señal desde el punto de vista del financiamiento para el desarrollo productivo y con características distintas al tradicional. Esto es, ir más allá de la empresa privada y fortalecer el cooperativismo y la autogestión. Además, en paralelo, tenemos un Fondo Industrial coordinado por esta Dirección (y creado por la Ley de Presupuesto hace dos años), destinado a financiar específicamente los proyectos que surjan de los Consejos sectoriales del Gabinete Productivo. Entonces, si hay proyectos en el sector automotriz, de autopartes o el naval, tenemos un fondo que también utilizamos para tener un financiamiento directo de subsidios a proyectos que se presenten en los sectores seleccionados. Es decir, está destinado a algunos sectores que entendemos que hay que promover. Todo eso se suma a esa otra matriz de fondos que existía antes y que ahora adquieren un mayor impacto.

¿Qué importancia adquiere para la administración del Frente Amplio el proceso de integración regional profundizado en los últimos años?

No entendemos ni visualizamos la inserción de Uruguay en el mundo sin la región. Uruguay, si cumple su proyecto latinoamericanista, tiene hacerlo a través de los países vecinos y, en particular, del MERCOSUR, ahora ampliado con el ingreso de Venezuela. Y esto es así por una cuestión muy sencilla, que es un tema de escala. Uruguay no puede aislarse de la región y pensar en algunos delirios que se han planteado muchas veces como la firma de Tratados de Libre Comercio (TLC) con otras regiones u otros países. Por eso considero que este proyecto regional es, sin duda, mucho más que un proyecto comercial o uno que tenga que ver con la colocación de compra y venta de productos sin aranceles en las regiones. El proyecto de integración productiva, de integración regional, tiene que ver con la historia de los países y con cuestiones que trascienden lo comercial. Tiene que ver con eslabones de diferentes cadenas productivas pero también con proyectos de energía, de infraestructura y otros ámbitos, como el cultural o el social. Es evidente que este proyecto que arranca en los ´90 ahora se amplía y fortalece por el fuerte impacto que está teniendo a nivel de los presidentes Cristina Fernández de Kirchner, Dilma Rousseff y José Mujica. Ante estos liderazgos, entendemos que Uruguay solo podrá desarrollarse plenamente mediante este tipo de integración. Si uno observa la conformación de ciertas políticas que están causando algún ruido desde el punto de vista de las restricciones no arancelarias y analiza el resto del mundo, se sabe que esas políticas están siendo utilizadas por varios países y no solo por los de la región. En ese ámbito, lo más importante es no solo mantener las mesas de negociación abiertas para los aspectos puntuales que vayan surgiendo, sino también saber que este partido es largo. La crisis de los mercados mundiales llegó para quedarse por un tiempo y, en ese sentido, algunos países definen su política autónomamente para lograr sus objetivos. En el caso Argentina, por ejemplo, tiene bien planteado el objetivo de industrializarse en muchos de los sectores que mencionábamos antes o catalogábamos como nuevos. En este contexto, Uruguay tiene que buscar que esa política de los dos grandes del Mercosur pueda ser acompañada por desarrollo genuino de esas cadenas también en Uruguay. En lo referente a las negociaciones, se trata, primero, de mantener la mesa de negociación abierta, segundo, de resolver los problemas que vayan quedando para algunas cuestiones en particular y tercero, saber que éste es un proyecto a mediano y largo plazo. También, hay que negociar bien la integración productiva, sabiendo que hay temas que van más allá de los aspectos comerciales y productivos. Esa es la visión que tenemos desde el Ministerio de Industria: estamos preocupados, primero, por negociar y, segundo, eventualmente, por buscar mercados alternativos para la colocación de productos que hoy enfrentan problemas; pero entendiendo que se trata de un tema muy puntual dentro de una cuestión mucho más general relacionada a la integración entre los países.

¿Cómo analiza la incorporación de Venezuela que se da luego de la suspensión de Paraguay?

La valoración que hacemos es positiva. Consideramos que el ingreso de Venezuela viene a reforzar, sobre todo por el tamaño de la economía y también por los aspectos políticos, esta Patria Grande que hemos decidido fortalecer desde hace un buen tiempo. Por su parte, claro que el impacto económico también es indudable. En lo que refiere a los intereses comerciales de Uruguay, Venezuela requiere de los productos en los cuales nosotros tenemos buenas ventajas comparativas o competitivas y, a su vez, tiene un producto que Uruguay no tiene, que es el petróleo.

¿Considera posible articular un proceso de industrialización a nivel regional?

Es posible pero difícil. Y no es difícil porque estemos en esta región sino porque en todos los países que han sido exitosos, los procesos llevan mucho tiempo. Esto se puede observar en el caso del sudeste asiático, tal vez uno de los más emblemáticos, o el de las naciones que antes de la conformación de la Unión Europea fueron exitosos, como el caso de los países nórdicos. Entonces, los niveles de negociación a nivel de integración productiva requieren de mucho tiempo y mucha negociación; son procesos que tienen avances y retrocesos pero requieren de liderazgos políticos fuertes. Casualmente en estos días vamos a estar cerrando algunos acuerdos importantes con Brasil en algunos sectores estratégicos como el naval y el eólico. Son proyectos que requieren de liderazgos políticos. Si nosotros queremos tomar este desafío, tenemos que, primero, convencernos de que es posible fabricar esos productos que hoy se producen en otros lados y, segundo, que se requiere sí o sí de coordinación entre los Estados-Nación. A veces se confunde este concepto de que globalización implica empresas trasnacionales instaladas en nuestros países abasteciéndose de mercados baratos y materias primas para vender y procesar en otros lados. Nosotros debemos creer y saber que tenemos todas las condiciones, desde el punto de vista de recursos humanos y naturales, para generar más eslabones de tecnología en nuestros países. Pero de nuevo, hace falta que cada uno de nuestros países, de forma individual, esté convencido de que eso es posible, y luego es importante generar espacios de coordinación a largo plazo.

A nivel global, ¿cómo analiza la posición de América Latina y cuáles son los desafíos para poder profundizar el proceso de integración?

Si uno tuviera que caracterizar el rol que está llamado a jugar América Latina a nivel internacional y cuáles serían hoy los principales desafíos en el contexto global, tal vez son cuatro los aspectos principales sobre su inserción en el mundo. El primero tiene que ver con la fragmentación de los procesos productivos y la aglomeración por eslabones. Cada vez más, insertarse en el mundo va a significar formar parte, total o parcialmente, de las cadenas de valor. Eso es algo que Latinoamérica tiene que comprender para dar el salto más allá de la producción de commodities, es decir, con cómo se negocia con la inversión extranjera directa. Entonces, negociar con las multinacionales que vienen a instalarse es clave. Por eso es definitorio cómo se van a establecer los memorandos de entendimiento que se firmen con este tipo de empresas que son las que detentan del know how en muchas de las cadenas de valor. Es clave saber que la apuesta del crecimiento en el mediano y largo plazo con justicia social va a depender cada vez más de eso porque son las cadenas las que distribuyen por excelencia, porque generan más empleo calificado y mejores remuneraciones.

El segundo aspecto que tenemos que mirar bien de cerca -sobre todo para los próximos años- es el nuevo rol que tienen las economías emergentes en las crisis del sistema global. Brasil, Rusia, India, China -y seguramente algún otro jugador que se sume en la región- están llamados a jugar un rol en el cual, tal vez, en lugar del “multilateralismo” que tanto se ha discutido existan “multipolaridades”, es decir, varios centros de poder contra-hegemónicos a Estados Unidos y a la Unión Europea. Este proceso está poniendo en primera escena la importancia del capitalismo de Estado. Son actores para los que el Estado ha tomado un rol protagónico y van en contra de muchas de las leyes o de las medidas que durante 10 o 15 años se recetaron en Latinoamérica. Estos países, en los últimos años, han logrado ser “exitosos” en el sistema mundial, no copiando las recetas del libre mercado sino a partir de una fuerte participación del Estado. Esto es algo que Latinoamérica tiene que leer bien, sobre todo por las asociaciones que se hagan de aquí en adelante.

El tercer aspecto, más vinculado a los temas tecnológicos, es la aceleración indudable de los procesos tecnológicos vinculados a la sociedad del conocimiento. Se trata de saber cómo estas tecnologías que se caracterizan desde la CEPAL como convergentes -las TICs, la biotecnología, la nano-tecnología- impactan en los procesos productivos y saber cómo uno se puede apropiar de esas TICs en el sistema productivo. Este es un tercer bloque que hace a toda la agenda de innovación e investigación en la región.

Por último, el cuarto elemento tiene que ver con los recursos estratégicos desde un punto de vista geopolítico. Es indudable que el mundo va a necesitar, por lo menos, de tres elementos: alimentos, metales y energía. Nuestra región tiene en abundancia todos ellos. Entonces, es central cómo se va a posicionar la región para abastecer esos recursos en el mundo y cómo va a negociar las inversiones que se den en esos sectores; de allí se va a definir el perfil de integración de Latinoamérica.

Como funcionario de un país socio del MERCOSUR y economista especializado en desarrollo, ¿cómo analiza el proceso económico que vive Argentina desde el 2003 a la fecha?

Seguimos muy de cerca el desarrollo de las políticas en Argentina y, en este sentido, destacamos lo realizado en materia de derechos humanos, medios de comunicación o lo que fue el tema de las retenciones. Considero que Argentina, en cierta medida, ha liderado un proceso en la región -ya sea en el MERCOSUR como en el resto de América Latina- que tiene que ver con una vuelta a lo que nosotros en la época de los ´50 y ´60 -antes de las dictaduras militares- teníamos como proyectos de nación. Cabe destacar que los proyectos de naciones se construyen con discursos pero también con acciones concretas y, en este contexto, Argentina ha mostrado con algunas acciones un liderazgo desde la izquierda, con elementos que conviene seguir de cerca y leer bien a la luz de la realidad argentina. No me corresponde comentar más allá de esto, pero me parece que hay elementos muy importantes en los que se pudo avanzar, sobre todo para los que tenemos una definición de proyecto progresista.

Por su parte, desde el punto de vista productivo hay una apuesta fuerte. Y esto es así aunque, desde nuestra perspectiva, se están produciendo algunos problemas en ciertos sectores. En este contexto, es de esperarse que, en la medida en que la crisis internacional se resuelva y se puedan negociar los aspectos puntuales, Argentina puede ingresar en el sendero de la industrialización por sustitución de importaciones. Pero no copiando las recetas de los ´50 y los ´60. Entonces, en ese escenario, esa política industrial -cómo está diseñada, sus objetivos, su marco teórico, su metodología-, es compartida por Uruguay desde el punto de vista de lo que nosotros desearíamos hacer. Por eso la agenda pendiente es cómo podemos, entre los dos gobiernos, coordinar para que el proceso sea un ganar-ganar para la región y no solamente para un país. Por supuesto nos queda un largo camino por recorrer pero lo importante es que se ha iniciado.