“Donde existe una necesidad nace un derecho…” La política previsional y sus efectos sobre la distribución del ingreso. Por Juan Ignacio Salerno Ercolani.

La recuperación del manejo de la política previsional llevada adelante durante esta década,  permitió avanzar en políticas de distribución del ingreso e inversiones para el desarrollo de la economía. Este es el primero de 2 artículos, dedicados a plantear su importancia

La cámara de diputados aprobó días atrás una nueva moratoria previsional que permitirá acceder a la jubilación a más de 500 mil nuevos beneficiario, de los cuales se estima que la mayoría está dentro del 30 por ciento más pobre de la población.

La primer Ley de Moratoria Jubilatoria fue aprobada en el año 2004, la misma permite a las personas que alcanzaron la edad mínima, pero no cumplen con los años de aportes necesarios al sistema, su regularización mediante descuentos en las percepciones hasta poder completar el monto adeudado.

Estas ley, junto con la de Prestación Previsional Anticipada fue sancionada en el mismo año  y estuvo vigente hasta el 2007, autorizaba a las mujeres de más de 55 años y los hombres de más de 60, que hubieran cumplido con los años de aportes y estuvieran desocupados, a recibir el beneficio en forma anticipada. Este era el equivalente a la mitad del que les correspondería, pero no podía ser inferior a la jubilación mínima.

Ambas apuntaba a solucionar los bajísimos niveles de cobertura previsional producto de la política económica del ciclo anterior que había llevado al pico histórico de desocupación y ciertas medidas como la llamada Ley de Flexibilización Laboral, que creó modalidades de contratación por cortos períodos y pocas horas, y que no contemplaban el pago de aportes al sistema previsional. El desempleo descendió con posterioridad a la crisis de 2001, sin embargo, para ciertos grupos etarios, la reinserción en el mercado laboral fue muy dificultosa.

Estas dos leyes fueron fundamentales para la rápida ampliación del número de beneficiarios del sistema previsional que, entre Enero de 2003 y Mayo de 2011, pasó de 3,2 millones a 5,7 millones. De este incremento, un 42% se explica gracias a estas medidas.

Este crecimiento significó la ampliación de la tasa de cobertura del sistema previsional en un 52,1%, pasando del 57,6% al 87,6% en el período 2003-2011. Dentro de los nuevos beneficiarios, es significativo el porcentaje correspondiente a las mujeres (76%), lo que motivó que se conociera a los planes de moratoria previsional como Jubilaciones para Amas de Casa.

La aplicación de estas leyes se acompañó con el traspaso de una numerosa cantidad de aportantes desde el sistema de capitalización hacia el de reparto, algo que ayudó a afrontar los nuevos desembolsos y, a su vez, permitió mejorar los ingresos del sistema por medio de los impuestos tributarios. Estos beneficios, según explican algunos economistas, contribuyen a la multiplicación del consumo y al ciclo positivo de la economía.

La importancia de la moratoria provisional radica no solo en el efecto sobre la cantidad de beneficiarios, sino que ha aportado una mejora fundamental en relación a una mayor equidad regional, ya que son las provincias que presentaban menores niveles de cobertura, las que incorporaron la mayor cantidad de beneficios por medio de la moratoria.

Pero sin lugar a dudas, el efecto más importante de estas medidas se puede observar en cómo afectó la incorporación de los beneficiarios sobre el nivel de pobreza de los hogares. Según estimaciones entre 2003 y 2010, la cantidad de hogares pobres e indigentes con adultos mayores, descendió del 28,6% al 2,9% y del 10% al 0,8% respectivamente.

La incidencia de los nuevos aportantes se puede establecer comparando la cantidad de perceptores previsionales en relación a la cantidad de adultos mayores. Mientras que en 2003, solo un 28,3% de los hogares con 2 adultos mayores tenía dos perceptores, en 2010 este número ascendió al 80,3%, lo que significa un aumento del 184,75%.

Esta medida sin embargo debe ser analizada como parte de una política previsional que apunto a solucionar la situación económica de los jubilados, pero también a través de la sanción de leyes a lograr el reconocimiento de derechos para los sectores más vulnerables en este caso los niños y los adultos mayores.

Estatización de las AFJP

La estatización de las AFJP, significó la recuperación por parte del Estado de una herramienta que fortaleció la recaudación y permitió el restablecimiento de solidaridad intergeneracional. La conformación del Fondo de Garantía de Sustentabilidad, como consecuencia de esta medida, aportó los fondos necesarios para la implementación de los programas asistenciales, que junto a los aumentos en la jubilación mínima primero y la Ley de Movilidad Jubilatoria después, determinaron la mejora en la distribución del ingreso.

La estatización del sistema previsional y la creación del FGS profundizaron la capacidad de financiamiento del propio sistema, lo que se traduce en un superávit presupuestario que asciende a los $80.248 millones en los últimos cuatro años. Estos ingresos pasan a su vez a formar parte del fondo, que aumentó un 197,9% desde su creación. La ampliación del FGS posibilitó a su vez el desarrollo de nuevos programas, como la Asignación Universal por Hijo (AUH), el Programa de Crédito Argentino (Pro.Cre.Ar), Programa Conectar Igualdad y el Programa de Respaldo a Estudiantes de Argentina (Prog.R.Es.Ar).

Ley de Movilidad Jubilatoria

La Ley de Movilidad Jubilatoria, aprobada en octubre de 2008, garantiza un nivel mínimo de actualización de las jubilaciones que excede las decisiones del Poder Ejecutivo, el cual puede determinar igualmente incrementos adicionales sobre esta base.

Los dos ajustes anuales que determina la ley, se realizan en función del incremento de los salarios nominales y de la variación de los recursos tributarios de la seguridad social por beneficiario.

La fórmula se aplica únicamente cuando el índice de movilidad estimado es inferior a la variación de los recursos totales de la seguridad social por beneficiario. En caso contrario, los haberes se ajustan según el incremento en los recursos de la seguridad social, determinando de cierta manera un techo a posibles incrementos.

Debido a la forma de determinación de los aumentos, la ley no garantiza por si misma una recomposición real de los haberes jubilatorios, ya que no está atada a la evolución del nivel general de precios. En un contexto inflacionario o de estancamiento de los salarios, depende de un aumento en la recaudación para mantener el nivel de ingresos.

Sin embargo, es importante recalcar la aprobación de esta medida, puesto que la ley independiza los aumentos de la voluntad política del ejecutivo de turno, y ata los aumentos a la marcha de los salarios y la recaudación permite asegurar su implementación.

Asignación Universal por Hijo

Durante la última década, se han desarrollado en América Latina varios programas de transferencias monetarias condicionadas. Estas se caracterizan por ser focalizadas, ya que están pensadas para dirigirse a la población de menores ingresos. Pero a partir de su implementación, en muchos casos, han ampliado su cobertura y simplificado sus condiciones de acceso.

En Argentina, la Asignación Universal por Hijo (AUH) sigue esta línea de programas, pero resalta entre ellos por ser el que tiene mayor asignación mensual por familia y ser el de más alto presupuesto en relación al PBI.

Este programa fue creado en noviembre de 2009 y dispuso la ampliación del régimen de asignaciones familiares a los menores cuyos padres se encuentran desocupados o empleados dentro de la economía informal.

La AUH es un subsistema no contributivo de transferencias condicionadas de ingreso, destinado a aquellos niños, niñas y adolescentes argentinos nativos menores de 18 años residentes en el país, o argentinos naturalizados con residencia legal en el país mínima de tres años, que no perciban ninguna otra asignación familiar y pertenezcan a hogares cuyos padres sean desempleados, monotributistas sociales, o de desempeñen en la economía informal o como servicio doméstico, percibiendo ingresos no superiores al salario mínimo vital y móvil.

En el mes de mayo de 2011, se creó la Asignación por Embarazo para la Protección Social, lo que permitió la ampliación de la extensión a aquellas mujeres embarazadas a partir de la doceava semana de gestación.

Existen ciertas restricciones para acceder a estos beneficios. En el caso de las embarazadas, el cumplimiento de controles médicos. Para los menores de hasta cuatro años de edad, controles sanitarios. Y para los niños entre cinco y dieciocho años, la asistencia a un establecimiento educativo público. Por otro lado, el máximo de asignaciones por grupo familiar es de cinco beneficiarios, independientemente de la cantidad de hijos.

El valor de la prestación para la AUH se fijó en un monto equivalente a la mayor asignación por hijo del régimen de asignaciones familiares contributivo.

La AUH se creó con el objetivo de combatir situaciones de extrema vulnerabilidad en sectores económicamente carenciados, entre otras cuestiones, por los altos niveles de informalidad que exhiben todavía algunos sectores industriales. Pero también, gracias a la imposición de las restricciones determinadas por la ley, su objetivo a largo plazo es fomentar la inclusión y el desarrollo social a partir de mejoras en la salud y en los niveles educativos.

La creación de este programa, según ciertos estudios, permitirá alcanzar al 36,6% de los menores. Un 53,3% se halla cubierto por el régimen contributivo, lo que significa un total de 4.5 millones de menores.

La AUH afecta de manera directa a los sectores populares y en particular a los niños, que junto a los adultos mayores, se encuentran dentro de los sectores más vulnerables. El 69,1% de los menores alcanzados por este plan habita en el 20% de los hogares más pobres, y el 88,8% de los beneficiarios se encuentra dentro del 40% de los hogares más desfavorecidos.

El programa, como se mencionó anteriormente, influye de manera directa sobre el nivel de ingreso de los hogares con niños y adolescentes, los cuales en noviembre de 2009 (momento en el que se decreta la ley) mostraban niveles de pobreza cercanos al 40%, bastante más alto que el del conjunto de los hogares. A partir de esta medida, esa cifra descendió al 34,1%.

Los alcances a nivel población tras una completa implementación de la asignación, significarían una reducción de la pobreza de más de 1.3 millones de personas, pasando del 24,8% al 21,6%. El impacto en los niveles de indigencia es aún mayor, ya que los montos que corresponden a la asignación son menores que la distancia entre el ingreso promedio de los hogares pobres y la línea de pobreza.

A su vez, el impacto directo en la cantidad de menores pobres es una reducción del 7,3% y del 3,3% en el caso de los que se encuentran en la indigencia.

El programa se destaca también por sus efectos sobre la desigualdad en la distribución del ingreso. El documento de trabajo elaborado por CIFRA, afirma que la completa implementación del programa lograría reducir la brecha entre el ingreso per cápita familiar del 20% más rico y el 20% más pobre, de 12.1 a 9.6 veces, puesto que la participación de los hogares más pobres pasaría del 4,1% al 5,1% logrando un aumento del 24%.

Balance y perspectiva

Durante todo el proceso, iniciado en el año 2003, los niveles de recaudación y de gasto del sistema previsional aumentaron, manteniendo un alto superávit en las cuentas. Esto fue duramente criticado por ciertos sectores políticos que pretendían que el mismo se destine a un aumento de los haberes. Sin embargo, si se analiza, el superávit no permitiría un aumento superior al 8%. Esto demuestra que los recursos corrientes no posibilitan por si solos un aumento significativo y sustentable en los haberes jubilatorios.

Durante el gobierno de Néstor Kirchner como en el de Cristina Fernández, los indicadores del sistema previsional han mejorado sustancialmente en relación al período anterior. En parte, debido a la mejora general de la economía del país, pero no menos importante, debido a la recuperación del papel del Estado como rector de las políticas sociales, dentro de un contexto regional que en menor o mayor medida ha promovido la universalización de los derechos sociales como parte de los derechos ciudadanos.

En este sentido, considero importante remarcar que existe un conjunto de medidas que muestran por parte de los gobiernos de Sudamérica una intención de constituir el sistema previsional como una herramienta central para el desarrollo de políticas sociales y que contribuya a mejorar la distribución del ingreso hacia los sectores más vulnerables.

En cuanto a la relación con los haberes, los elevados niveles de inequidad en la distribución del ingreso que han existido y persisten en Argentina, determinan que mantener una elevada relación entre haberes jubilatorios y salarios, significa crecientes niveles de inequidad entre los beneficiarios del sistema. Es por eso que para poder alcanzar el objetivo de una justa relación entre jubilaciones y salario y jubilación mínima y media, es necesario enfrentar el problema de la distribución del ingreso.

La distribución ha mejorado no solo en relación a los haberes, sino que estos a su vez, se distribuyen en una forma más equitativa, posibilitando una mejora de las condiciones del grupo de adultos mayores en relación al total de la población.

La mejora en la distribución del ingreso de los adultos mayores y de los niños, terminó afectando al total de la población, logrando mejorar sustancialmente los niveles de equidad en relación al ingreso que se pueden observar con respecto al período anterior.

Las mejoras en la distribución del ingreso, como resultado del conjunto de medidas implementadas, deben seguir profundizándose. Enfrentar la puja inflacionaria es primordial para mantener los logros obtenidos en este sentido. La recomposición de los haberes debe continuar, pero es importante que esto se logre sin afectar la solvencia del sistema. El otorgamiento de aumentos no debe afectar el superávit presupuestario ni debe hacerse a desmedro de la capitalización del FGS.

Otro elemento que permitió el aumento de los haberes, fue la modificación en las contribuciones patronales, que pasaron del 17,7% al 23,4%. Este aumento contribuyó a elevar el porcentaje correspondiente a las contribuciones, dentro del total de la recaudación. Pero para poder avanzar sobre un proceso de mayor equidad, es necesario lograr el restablecimiento en las alícuotas de las contribuciones patronales a los valores previos a la reforma de 1994. Hasta esa fecha, el promedio sobre la remuneración bruta ascendía al 33%, descendiendo al 20,2% a partir de esta y recuperándose en parte a partir de 2003, cuando se elevaron al 24%.

En la actualidad, cada punto porcentual que se incrementase, permitiría un aumento de los fondos de la seguridad social de $1.843 millones. Con lo cual, con solo 2 puntos de aumento se podría llegar a duplicar el superávit en la recaudación prevista.

Avanzar con medidas que posibiliten la profundización del proceso distributivo y la utilización del sistema previsional como una herramienta para una mayor inclusión, parece posible si se aplican las medidas correctas