Eduardo Reese, Urbanista (UNGS): “La ciudad de Buenos Aires tiene una corporación pública dedicada a los ricos en Puerto Madero y ningún programa eficaz de villas”. Entrevista de Iniciativa

Reportaje de Telémaco Subijana y Federico Ghelfi

Entrevistamos en exclusiva al urbanista Eduardo Reese. Arquitecto y especialista en planificación urbana y regional, es docente e investigador en el Instituto del Conurbano de la Universidad Nacional de General Sarmiento. Integrante de Habitar Argentina, anteriormente fue Subsecretario de Políticas Socioeconómicas de la Provincia de Buenos Aires, Consejero del Consejo de Planificación Urbana de la Ciudad de Buenos Aires, director del Plan de Ordenamiento Territorial de la Cuenca Matanza–Riachuelo en Buenos Aires, Secretario de Planificación de la Municipalidad de Avellaneda y Subadministrador General del Instituto de Vivienda de la Provincia de Buenos Aires. En esta entrevista, explica el proceso de elaboración del proyecto de Ley de Acceso Justo al Hábitat de la Provincia de Buenos Aires y analiza las principales rasgos técnicos de la normativa aprobada el 29 de noviembre de este año. Destaca la heterogeneidad de la demanda habitacional y menciona que la nueva Ley contempla la generación de recursos e instrumentos que reduzcan las expectativas de ganancia de aquellos procesos especulativos que hacen que la tierra aumente de precio artificialmente. También señala la necesidad de una intervención integral en la Ciudad de Buenos Aires -que es, afirma, cada vez más segregadora- y reflexiona sobre las grandes problemáticas en materia urbanística de la Argentina. Leer más.

¿Cuál fue el diagnóstico y cómo se dio el proceso de conformación del proyecto de Ley de Acceso Justo al Hábitat?

Explicar el proceso sirve para dar cuenta de los principales puntos del diagnóstico que originaron la Ley. Desde el Instituto del Conurbano de la Universidad Nacional de General Sarmiento venimos acompañando a una serie de organizaciones -de base, barriales, técnicas- que en 2004 conformaron el Foro de Organizaciones de Tierra, Infraestructura y Vivienda de la Provincia de Buenos Aires (FOTIVBA). Desde este foro se empezaron a llevar adelante una serie de propuestas programáticas, entre las que se incluían proyectos de reforma legislativa. No se trataba de un problema nuevo: eran muchas las dificultades para implementar cuestiones como las regularizaciones de los barrios o loteos sociales, entre otras, por imperio de la vigencia de la Ley de Ordenamiento Territorial de la Provincia de Buenos Aires (Ley N° 8912). Esta normativa, de 1977, contenía una serie de limitaciones a la hora de poder producir suelo para loteos sociales y conjuntos de viviendas y para la regularización de barrios. Entonces, el primer planteo tenía que ver con reformar ese marco jurídico que habíamos heredado de la dictadura.

A su vez, a medida que fuimos avanzando con distintas propuestas, fueron apareciendo otras cuestiones que tenían que ver con la propia dinámica de aquellos años. En un contexto de crecimiento económico y mejoras sociales, los gobiernos nacional y provincial avanzaban en la construcción de viviendas pero, a pesar de todo, cada vez más se originaban tomas de tierra y otros conflictos con respecto al suelo. Fue así que vimos la necesidad de producir una serie de herramientas que le permitieran intervenir al Estado provincial y a los municipios y organizaciones con mayor eficacia. Vimos que ya no se trataba solo de reformar la Ley 8912 y que el modelo tradicional de construcción de viviendas vía FONAVI o Planes Federales ya no alcanzaba o demostraba signos de agotamiento.

Así, en el año 2009, cuando asumí el cargo de Sub Administrador General del Instituto de la Vivienda de la Provincia de Buenos Aires, buscamos aprovechar la oportunidad para hacer un planteo normativo integral. En eso trabajamos durante los años 2010 y 2011 y de esta forma surgieron los primeros borradores del proyecto de ley que se fueron discutiendo con distintos actores externos a la gestión provincial -fundamentalmente con las propias organizaciones, con distintos barrios, ONGs profesionales y universidades. Fruto de ese trabajo, en la apertura de las sesiones legislativas del 2011 se anunció que se iba a presentar el proyecto de Ley de Promoción de Hábitat Popular (hoy llamada de Acceso Justo al Hábitat) y, desde ese momento, hubo una reacción muy fuerte de distintos sectores y medios periodísticos. En ese contexto, el gobierno provincial, dada la contingencia y temiendo la posibilidad de que originara conflictos políticos, dejó en suspenso el proyecto. Finalmente, ante un nuevo escenario político, el proyecto fue retomado y a fines de noviembre de 2012, luego de un trámite positivo en la Cámara de Diputados bonaerense, el Senado provincial aprobó la Ley de Acceso Justo al Hábitat.

En este marco, es importante remarcar que se trató de un proceso colectivo que significó un debate muy amplio con muchas organizaciones sociales, barriales, profesionales. Por eso es una Ley integral que surge del aporte de muchísima gente y parte desde un abordaje distinto: toma a la ciudad (y no solo a la vivienda) como problema y trata de plantear diferentes herramientas de solución.

¿Cuáles son los principales rasgos técnicos de la ley?

Es posible identificar los principales aportes a partir de tres grupos de cuestiones técnicas. El primero tiene que ver con la posibilidad de facilitar la gestión de proyectos de regularización urbana en barrios, villas y asentamientos. Este bloque de aspectos técnicos da cuenta de una serie de modificaciones que la nueva norma hace en relación a las disposiciones que contenía la Ley 8912 y a la incorporación de instrumentos de promoción.

Un segundo grupo tiene que ver con la creación de una serie de herramientas para poder ampliar la oferta habitacional. Cabe destacar que la demanda en materia de hábitat en la provincia de Buenos Aires es muy diversa. Las familias demandan distintas cosas, mientras que la oferta pública ha sido unitaria: la construcción de casitas completas llave en mano. Entonces, el Estado no atendía a esa heterogeneidad. A modo de ejemplo: dos tercios del déficit habitacional de la Provincia de Buenos Aires no tiene que ver con el otorgamiento de una casa sino con arreglos, mejoras, ampliaciones y/o conexiones de servicios. De esta forma, la nueva Ley crea, entre otros, una serie de programas de lotes con servicios, de préstamos para familias que no son objeto de crédito en el sistema financiero formal y consorcios para poder realizar loteos sociales entre el sector público y el sector privado. En definitiva, la Ley contempla un conjunto mucho más amplio de oferta de política pública urbana y habitacional.

Por último, el tercer grupo de instrumentos tiene que ver con la posibilidad de financiar estos nuevos programas a través de herramientas que, al mismo tiempo, re distribuyan la renta urbana y castiguen los procesos de especulación de la tierra. Evidentemente, para ampliar la oferta habitacional, hacen falta nuevos recursos que no podían salir de más impuestos sobre el sistema económico tradicional. Entonces, al castigar la especulación logramos dos cosas: recursos y simultáneamente reducir las expectativas de ganancias de aquellos procesos especulativos que hacen que la tierra aumente de precio artificialmente. De esta forma, el financiamiento surge del esquema político ideológico que da origen a la Ley. Surge de los grandes especuladores y desarrolladores urbanos -como el discutido artículo que obliga a los countries y barrios cerrados a ceder el 10 % del suelo o equivalente en pesos- para ser redistribuidos en programas sociales que permitan facilitar la construcción de conjuntos urbanos y habitacionales.

¿Qué entiende la ley por vivienda y hábitat digno?

Si bien no hay una definición en sí misma de qué se entiende por hábitat digno, hay un conjunto de elementos que permiten un conjunto de definiciones. Incluso la Ley de Acceso Justo al Hábitat tiene un capítulo completo sobre esta cuestión. En ese marco, un hábitat digno fundamentalmente pasa por la calidad de las viviendas y, fundamentalmente, por la idea de una ciudad justa y digna. Y una ciudad digna es aquella que además de tener viviendas bien construidas cuenta con acceso a los servicios y transportes públicos. Este último es esencial: una localización digna es aquella que permite al conjunto habitacional estar bien conectado con la ciudad. En definitiva, la Ley parte de una mirada que no se queda solamente en la calidad de la casa como objeto construido, sino que va más allá y busca garantizar la calidad de todo el entorno. Hoy día no se puede concebir un hábitat digno si la familia no tiene garantizado un mínimo acceso a una escuela pública, a una unidad de salud, a un colectivo, etc.

¿Qué rol y competencias van a tener los municipios a partir de esta ley?

Es una muy buena pregunta porque la Ley de Acceso Justo al Hábitat es, a diferencia de otros marcos jurídicos, fuertemente municipalista. Esta Ley no solamente refuerza la capacidad de acción de los organismos provinciales sino que muy buena parte de las herramientas que acabo de citar van dirigidas a fortalecer la gestión local. Esta norma convierte a los municipios en agentes básicos para una configuración justa de la ciudad. Son ellos los que operan creando y mejorando la ciudad, por eso se refuerzan las políticas locales de hábitat.

¿Cómo lograr la integración con la ciudad de aquellos complejos habitacionales aislados?

En la Argentina, y no sólo en la Provincia de Buenos Aires, está faltando una política que permita, justamente, mejorar o intervenir sobre los conjuntos construidos. Hay muchos complejos habitacionales en situaciones urbanas muy degradadas y hasta el momento no han habido herramientas y financiamiento para poder actuar sobre ellos. Esto significa que no le estamos prestando atención a muchos conjuntos habitacionales -no solamente aquellos que están en periferias sino también a los que están dentro de la ciudad- que tienen situaciones urbanísticas y sociales muy delicadas. Hay paradigmas muy claros como el Barrio Ejército de los Andes -llamado peyorativamente Fuerte Apache- o el conjunto Don Orione. Son espacios en donde el Estado tendría que estar interviniendo para mejorar, precisamente, todas esas cualidades de las que estamos hablando. Porque no solo se encuentran muy deteriorados desde lo constructivo sino también desde el punto de vista de sus conexiones urbanísticas (su transporte público, las posibilidades de acceso al espacio público como plazas, etc.). Se trata de una asignatura pendiente desde hace muchos años en la Argentina: poder tener algún financiamiento para intervenir en los barrios que ya fueron construidos y que tienen muchísimos problemas tanto en lo constructivo como en su capacidad de integración a la ciudad.

¿Y en relación a las villas o asentamientos precarios?

En ese sentido, en los últimos años, hubo un programa para villas y asentamientos muy importante. Me refiero al Programa de Mejoramiento de Barrios (PROMEBA). Si bien quizás haya estado muy concentrado en la región metropolitana de Buenos Aires, este programa ha sido muy amplio en su capacidad de intervención. Fundamentalmente porque es el único que interviene en villas y asentamientos con una mirada integral e integradora del problema. Mientras que otros programas lo que hacen es producir ciertos productos -como nuevas viviendas o calles-, el PROMEBA es el único que entiende la problemática del asentamiento de una manera integral. No solamente atiende desde lo constructivo sino también desde la infraestructura, desde la cuestión medioambiental, desde el problema social y desde la regularización dominial.

Ha destacado la magnitud del déficit habitacional en la Ciudad de Buenos Aires. ¿Considera que se podría avanzar en una ley similar a la de Acceso Justo al Hábitat de la Provincia de Buenos Aires?

El problema de la Ciudad de Buenos Aires es distinto y requiere de una Ley específica. A modo de ejemplo, la CABA no tiene un gran volumen de suelo especulativo. Por su parte, sí tiene una cantidad enorme de áreas que son favorecidas permanentemente por el Código de Planeamiento Urbano, generando una plusvalía diferencial que hace que la ciudad sea cada vez más segregadora. Entonces, el norte crece de una manera -con todos los beneficios- y el sur no tiene recursos. En este sentido, la ciudad debiera pensar y tomar como ejemplo la Ley de la Provincia de Buenos Aires y capturar una parte de la plusvalía gigantesca que genera, por ejemplo, en Puerto Madero. Es una vergüenza que Puerto Madero sea una política pública llevada a cabo por un organismo público, por una corporación pública, que no haya podido recuperar un peso para construir ni siquiera una plaza en Soldati (por poner un ejemplo). Eso es como la quintaesencia de la injusticia urbana en una ciudad tradicionalmente injusta, como es la Ciudad de Buenos Aires. Por otra parte, los niveles de informalidad han crecido de manera alarmante, muchos más -en términos de hogares y viviendas- que en el Gran Buenos Aires. En la actualidad, la ciudad de Buenos Aires tiene una corporación pública dedicada a los ricos en Puerto Madero y ningún programa eficaz de villas. En realidad el problema de Macri es que cree que el problema de la ciudad se resuelve con más mercado cuando en realidad se resuelve con más y mejores políticas públicas.

¿Qué tipo de intervención se puede pensar para el sur de la Ciudad de Buenos Aires?

Pensaría en un tipo de intervención que, tal como hacía referencia en relación al PROMEBA, incluya una mirada integral. Hay que pensar el problema de las villas de la ciudad de Buenos Aires atendiendo no solo a la cuestión constructiva sino también la integración a la ciudad, abordando las distintas problemáticas sociales y medioambientales. Obviamente, para llevar adelante una política integral, hacen falta recursos; y la Ciudad de Buenos Aires los tiene. Los tiene en Puerto Madero, en Palermo, en Belgrano, entre otros barrios, a los cuales les genera cada vez más rentabilidad sin atender a los sectores del sur.

Teniendo en cuenta las características y políticas que promueve la Ley de Acceso Justo al Hábitat de la Provincia de Buenos Aires. ¿Qué tipo de iniciativas se pueden desarrollar a nivel nacional?

En la actualidad hay una iniciativa especialmente importante del gobierno nacional que es el proyecto de ley de ordenamiento territorial nacional -que, como la reciente ley provincial, también mereció un par de tapas críticas del diario La Nación. Se trata de un proyecto del Ministerio de Planificación Federal en articulación con las secretarías de planificación de las provincias. Cabe destacar que esta iniciativa le daría una enorme capacidad política y jurídica a las provincias para no tener que avanzar de cero, tal como ocurrió en la Provincia de Buenos Aires.

Por otra parte, un colectivo de organizaciones llamado Habitar Argentina promueve una serie de iniciativas, a nivel de legislación nacional, orientadas a intervenir en materia de ordenamiento territorial -que tiene muchos puntos en común con el proyecto del gobierno nacional- producción social del hábitat, desalojos y regularización dominial. Incluso en la actualidad se está discutiendo una ley nacional de alquileres que va en línea con la Ley de Hábitat de la Provincia de Buenos Aires.

De modo tal que es muy alentador el hecho de que el tema del hábitat haya tomado tanto protagonismo en la discusión política. La emergencia del conflicto, como ocurrió en el Parque Indoamericano, da cuenta de la necesidad de avanzar en este sentido de manera integral.

¿Considera que con estas iniciativas se están abordando las grandes problemáticas en materia urbanística en la Argentina?

Iniciativas como las del gobierno nacional o las de Habitar Argentina abordan las cuestiones centrales que desde hace mucho tiempo no se ponían en el debate público con tanta presencia. De todas maneras, sin duda van a seguir quedando temas. El problema del hábitat es un problema social lo suficientemente extenso que obliga a pensar en procesos diversos. Incluso los que participamos en los distintos proyectos, a medida que pasa el tiempo, nos cuestionamos y re preguntamos por qué no pensamos determinada cosa. Ahora bien, el hecho de que se haya aprobado la Ley de Acceso Justo al Hábitat es un paso muy importante que nos motiva a seguir. En este sentido, uno de los temas fundamentales para trabajar en la actualidad -que no podíamos incluir en la Ley provincial justamente porque le correspondería a una normativa nacional- tiene que ver con los alquileres. También podemos agregar otras dos asignaturas pendientes: los créditos hipotecarios -que supone una reforma del sistema financiero- y el transporte público. En relación al primer tema, el hecho de que la cantidad de hogares inquilinos hayan aumentado un 100 % en la Provincia de Buenos Aires, muestra la incapacidad de los sectores medios de poder comprar. Al mismo tiempo, un dato muy importante es que el hacinamiento familiar aumentó. Estas dos cuestiones muestran que una política de crédito hipotecario es absolutamente indispensable. En relación al transporte público, hay cuestiones técnicas, urbanísticas, ingenieriles y políticas que están en deuda. No quepa ninguna duda que el gran ausente en esta escena es una política de transporte. El transporte es el medio socialmente más integrador. Si aspiramos a una sociedad cohesionada, la mejor política de vivienda es una política de transporte.